Complex is vaak gemakkelijk te maken: spaghetti bolognese van dichtbij

Groningen is nog steeds niet veilig. Gaswinning veroorzaakt elke maand schade en elke dag onveiligheid. Ze vergroot voor veel mensen ook de onzekerheid. En de verontwaardiging dat het niet opschiet. Te veel mensen wachten eindeloos op de afhandeling van hun schade en op de versterking van hun huis. Verbijsterd over zoveel sloomheid en bureaucratie.

‘Onorthodoxe maatregelen’

In de mediastorm die altijd volgt op een zware aardbeving in 2019, eiste ik namens de regio veel meer snelheid op drie terreinen. De afbouw van de gaswinning in Groningen. de afhandeling van schade. En de aanpak van de versterking. 2019 zou toch het jaar van de uitvoering worden? De klap maakte het gebrek aan voortgang pijnlijk zichtbaar. We staan tot onze middel in de stroop. Te veel formele stappen. Te lange aanbestedingsprocedures.

Het woord ‘onorthodox’ kreeg die week vleugels. Uit de mond van wethouders en ministers. En van Kamerleden in een spoeddebat, waarin de minister-president omstandig excuses maakte aan Groningen. Onorthodoxe maatregelen, vond iedereen, waren nodig om snelheid te brengen. Kennelijk had orthodoxie ons te weinig versterking en te weinig afhandeling van de schade gebracht.

We werden het snel eens met de ministers Wiebes en Ollongren. Het was nu of nooit. De hoogste tijd om een royaal aanbod te doen aan de duizenden mensen die al veel te lang wachtten op de afhandeling van hun schade. Hoog tijd om – ook zonder dikke ingenieursrapporten – aannemers rechtstreeks aan de slag te laten gaan met de versterking van huizen. 

‘Ondanks de regels’

De aanbestedingsregels, de zorgvuldige taxaties en berekeningen, ze waren bedoeld om zekerheid en rechtvaardigheid te brengen. Maar ze brachten traagheid en machteloze woede. En de afgesproken versnelling blijkt steeds opnieuw moeilijk te bereiken. Er kan veel, maar er mag weinig.

De Groningse gasellende is uniek, maar dat van die regels is een bekend patroon. Waar je ook werkt, overal zijn de wetten zo ingewikkeld geworden, dat ook doorgewinterde professionals er in vastlopen. Als ik met burgemeesters praat over hun zorg voor verwarde personen, dan zeggen ze dat ze hun verantwoordelijkheid niet waar kunnen maken. Als ik de medewerkers van Veilig Thuis vraag waarover ze opscheppen op verjaardagsfeestjes, dan gaat het over de keer dat ze een jongere konden helpen, ‘ondanks de regels’. En dat is raar, want de regels zijn er om hulpverleners te helpen bij hun werk. Niet om ze tegen te werken.

helpen - ondanks de regels

De antwoorden van burgemeesters en jeugdhulpverleners lijken sterk op wat verpleegkundigen, leraren, politieagenten, maatschappelijk werkers en bijstandsambtenaren zeggen als je vraagt waar ze trots op zijn in hun werk. Zonder aarzelen vertellen ze dan hoe ze mensen echt konden helpen - ondanks de regels. Nederlandse werknemers zijn hoger opgeleid dan ooit tevoren. Maar de regels waaraan ze moeten voldoen – die van de overheid en die van hun eigen protocollen – belemmeren hun professionele ruimte meer dan ooit. De regels zijn vaak tegenstrijdig en zo ingewikkeld dat ook de mensen die ze moeten toepassen ze niet meer helemaal begrijpen.

Slachtoffers

‘Ze hadden me kunnen helpen, maar ze gaven me het laatste zetje.’ Het TV-programma De Monitor bracht een inwoner van Gorinchem in beeld die zo wanhopig was geworden dat hij de gaskraan openzette. De explosie vernielde zijn huis en verminkte zijn lichaam. De Monitor hield daarop een enquête waaruit bleek dat veel ambtenaren zich kunnen voorstellen dat de regels die zij toepassen mensen tot wanhoop drijven.

Complexe regels blijven niet zonder gevolgen. Volgens het Sociaal Cultureel Planbureau zijn ruim twee miljoen mensen domweg niet slim genoeg om mee te komen in onze ingewikkelde samenleving. Ze hebben problemen met alledaagse dingen: de OV-chipkaart, thuisbankieren en contact met instanties. Het is al snel te moeilijk.

De Nationale ombudsman schrijft schokkende lectuur voor iedereen die graag wil dat de overheid mensen helpt die het op eigen kracht niet redden. Als blijkt dat zeven van de tien mensen die een boete krijgen wegens uitkeringsfraude, zich gewoon hebben vergist, wat is er dan aan de hand?

Onbegrijpelijke wetgeving kun je niet simpel uitleggen.

De ombudsman vertelt over maisboeren die met dikke vingers een digitaal formulier verkeerd invulden. Ook zij kregen een boete wegens fraude. Uit recent onderzoek blijkt dat inmiddels veel boeren terugschrikken voor het aanvragen van subsidies die speciaal voor hen bedoeld zijn. Ze vinden ze veel te te ingewikkeld en te riskant.

Beter uitleggen is onvoldoende. En je lost het ook niet op met een cursus duidelijke brieven schrijven. Onbegrijpelijke wetgeving kun je niet simpel uitleggen. En steeds opnieuw worden eenvoudige gedachten (toeslagen, minimabeleid, partners, kostendelers, schadeherstel) heel ingewikkeld uitgewerkt. Overheidsinstellingen gebruiken verschillende definities voor hetzelfde begrip. En juist de mensen voor wie de regels bedoeld zijn, slagen er vaak niet in om er gebruik van te maken.

Gemiste kansen

Het rijk en de gemeenten hebben inmiddels drie grote decentralisaties achter de rug. De jeugdzorg, de participatiewet en de wet maatschappelijke ondersteuning. Ik heb een paar van die operaties van dichtbij meegemaakt. Vaak was ik zelf ook hoopvol over de mogelijkheid dat gemeenten zouden kunnen zorgen voor meer eenvoud en samenhang. Dat het niet is gelukt, komt door een aantal factoren.

Ruim tien jaar geleden leidde ik een commissie die de VNG moest adviseren over jeugdzorg. We brachten geduldig een doolhof in kaart: de jeugdzorg leek gemaakt om in te verdwalen. Ik voelde me een soort ‘Alice in Jeugdzorgland’. Want wat is het een ingewikkelde wereld, die van preventie en jeugdgezondheidszorg, van ondersteuning en vele soorten van geïndiceerde zorg voor jeugdigen, van bureaus jeugdzorg en centra voor jeugd en gezin.

En de geldnood bij gemeenten blijft.

Die ingewikkelde wereld was geen natuurverschijnsel. Hij was door mensen gemaakt. En hij gaf problemen. Er waren talloze vormen van hulp en steun. Maar het ontbrak aan onderlinge samenhang en er waren wachtlijsten. Welke soort jeugdhulp je kreeg, hing grotendeels af van degene die zich het eerst zorgen maakte: de wijkagent, de juf op school of je ouders. We adviseerden daarom dat een samenhangend aanbod onder regie van de gemeenten tot stand moest komen.

De jeugdzorg werd gedecentraliseerd. Maar eenvoudiger werd het niet. En gemeenten lopen aan tegen zorgelijk grote tekorten. Deze maand greep het rijk in: 'We moeten de vreselijke bureaucratie terugdringen in de jeugdzorg' zei minister De Jonge. Hij maakte bekend dat het Rijk delen van de Jeugdzorg weer terugneemt. Ik ben er niet gerust op dat dit besluit tot meer samenhang leidt. Of tot betere jeugdzorg. En de geldnood bij gemeenten blijft.

Werken naar vermogen

Nog een voorbeeld. Toen ik in 2009 voorzitter werd van Divosa, de vereniging van directeuren van gemeentelijke sociale diensten, was net het rapport ‘Werken naar vermogen’ gepresenteerd. Het ging over de kansen op werk van mensen die niet op eigen kracht het minimumloon kunnen verdienen. Al deze mensen hadden slechte kansen op de arbeidsmarkt. En maar een klein deel van hen kon terecht in sociale werkplaatsen, die allemaal kampten met uitzichtloze wachtlijsten.

Het gevolg laat zich raden. Werkgevers worden nog steeds gek van de ingewikkelde regels.

Werkgevers werden gek van de ingewikkelde regels. Van de verschillen tussen Wajong, Sociale werkvoorziening en bijstand. We wilden een einde maken aan concurrerende doelgroepen, ambtenaren en uitvoeringsinstanties. Wij stelden daarom voor dat er één eenvoudige regeling zou komen voor de onderkant van de arbeidsmarkt. Dat zou voor iedereen betere kansen bieden. Het voorstel haalde veel verkiezingsprogramma’s en ook het regeerakkoord van het eerste kabinet Rutte.

Het begon veelbelovend. Maar vijf jaar, twee kabinetten en een sociaal akkoord, twee wetsvoorstellen en veel wijzigingsvoorstellen later was het mooie idee van één regeling door de inbreng van allerlei bezorgde betrokkenen vertimmerd tot de Participatiewet die we nu kennen. Die wet bevatte meer dan tien verschillende regelingen voor afzonderlijke groepen en een geweldige bos extra instructies voor gemeenten. Het gevolg laat zich raden. Werkgevers worden nog steeds gek van de ingewikkelde regels. En gemeenteambtenaren en ondernemers maken er het beste van ‘ondanks de regels’.

Betaalde liefde

De reeks is langer te maken. En ja, het gaat altijd ook over geld. Het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’, dat de grondslag vormde voor het tweede kabinet Rutte, liet zich lezen als een liefdesbrief aan gemeenten. ‘Het overbrengen van een groot aantal taken van het Rijk naar gemeenten maakt meer maatwerk mogelijk en vergroot de betrokkenheid van burgers. Gemeenten kunnen de uitvoering van de taken beter op elkaar afstemmen en zo meer doen voor minder geld. Hiertoe biedt het Rijk hen ruime beleidsvrijheid.’ Prachtig proza! Ik las het ontroerd.

Bij de financiële paragraaf bleek dat het betaalde liefde was. Van de 16 miljard aan structurele bezuinigingen die het kabinet zich voornam, moest meer dan de helft (!) worden opgebracht door gemeenten. Voor het grootste deel door decentralisaties met een flinke hap uit het budget.

‘er zit een lek in de boot, maar gelukkig niet aan onze kant.’

Want de dappere gedachte was dat gemeenten slimmer kunnen werken dan de centrale overheid. ‘Meer voor minder’, klonk het opgewekt. Dat ‘minder’ staat wel vast. Maar is ‘meer’ ook mogelijk? Meer kwaliteit, meer precisie, meer persoonlijke aandacht? Ook zelf dacht ik dat het kon. Maar dat was hoop, ontleend aan goede voorbeelden.

Het kabinet had geldnood en het greep het ‘minder’ met beide handen aan. Velen waarschuwden voor te groot financieel optimisme. Maar het was te makkelijk. Je draagt een taak over en een flink deel van het geld gaat niet mee. Het leidde tot enorme bezuinigingen in het sociale domein. Gemeenten zagen al snel dat ze het niet gingen redden. En in Den Haag bleef het stil: ‘er zit een lek in de boot, maar gelukkig niet aan onze kant.’

Decentralisatie: extra regels

Het geld was helaas niet het enige probleem. Decentraliseren vergt stalen zenuwen. In de zorg voor kwetsbare ouderen en jongeren gaat het soms over mensenlevens. In de Participatiewet over werk en inkomen. We praten over kwetsbare mensen. Dus als het ergens misgaat, snap ik dat belangenorganisaties alarm slaan. Voor je het weet, zorgt daarna een coalitie van koepels, kranten en Kamerleden voor extra Haagse instructies.

Das Einfache, das schwer zu machen ist

En dat is helaas levensgevaarlijk. Als de onbewezen stelling waar is dat gemeenten het beter kunnen, hoe komt dat dan? Doordat zij lokaal slimme arrangementen kunnen maken. Ze kunnen inspelen op omstandigheden. Geef juist niet iedereen hetzelfde, maar kijk goed wat hij nodig heeft. Dat vermogen verdwijnt bij te veel regels. Zo verklein je behalve de budgetten ook de gemeentelijke scharrelruimte. En die is hard nodig. Van fouten moet je leren. Maar die bereidheid is in Den Haag slecht ontwikkeld. Elk incident dreigt te worden omgezet in gelegenheidswetgeving.

Bertolt Brecht schreef over 'Das Einfache, das schwer zu machen ist'. Dat geldt zeker voor wetgeving. Eenvoud is onbereikbaar als elk incident leidt tot nieuwe regels.

Dat systeem loopt vast. Het leidt tot frustratie en gekmakende voorbeelden. In het aardbevingsgebied, bij subsidies voor ondernemers, in de sociale zekerheid en op alle andere terreinen waarin mensen rekenen op een betrouwbare en begrijpelijke overheid. Vaak tevergeefs.

Stop de stopverfstaat

We bestrijden dapper de symptomen. ‘Eén loket’ moet op heel veel plaatsen burgers en bedrijven door de ingewikkelde regels loodsen. Dat helpt, maar het is zwaar voor medewerkers in de ‘frontoffice’. Een treffende naam: je hoort er de kanonnen bulderen!

Kennissystemen bij uitkeringsinstanties kunnen onbegrijpelijke regels bijna foutloos toepassen. Maar geen ambtenaar kan het meer uitleggen: ‘computer says no’. 

En ‘stadsmariniers’ worden ingezet in Rotterdam, maar inmiddels ook in Ter Apel, bij overlastveroorzakende asielzoekers. Zij krijgen de opdracht om ‘buiten de lijntjes te kleuren’. Lekker onorthodox!

Dat vergt zelfbeheersing van de makers van regels.

Zulke interventies zouden niet onorthodox moeten zijn. Want het kan anders. Wetten worden regelmatig vernieuwd. Als we bij de volgende wetswijzigingen nou eens volstaan met de eenvoudige hoofdregel, in de wetenschap dat een klein deel van de situaties daar niet goed in past. Die proberen we niet in de wet te persen, maar die laten we over aan verstandige, hoogopgeleide ambtenaren. Zij krijgen de opdracht om in individuele gevallen een verstandige beslissing te maken. Om altijd na te denken wat de bedoeling was van de wet. En om te vragen aan de meneer of mevrouw tegenover hem: ‘wat hebt u nodig?’ Dat is geen willekeur. Dat is maatwerk.

Dat vergt zelfbeheersing van de makers van regels. En de bereidheid verschillen te accepteren. Het vraagt van steeds beter opgeleide professionals om hun beslissingen altijd weer uit te leggen. Maar als we er mee oefenen, kan dat de redding betekenen voor de geloofwaardigheid van de overheid, die nu vastloopt in verstikkende regels.

Waar ingewikkeldheid leidt tot onrecht en onbegrip, is eenvoud een opdracht. Weersta dus de neiging om elk gaatje meteen met extra regels dicht te smeren. Geef ruimte. Stop de stopverfstaat!